Hay diez comunidades autónomas con litoral en las que vive alrededor de un sesenta por ciento de la población de nuestro país. Algunas de ellas han visto incrementada su capacidad de decisión en el espacio costero con la llegada de los correspondientes traspasos de funciones y servicios, mientras otras están en plena negociación o la espera de iniciarlas algún día. Sin embargo, todas ellas siguen aspirando a mayores dosis de autogobierno en la franja costera, tanto en la zona marítimo-terrestre como en las aguas marinas. Y todas ven razones jurídicas atendibles para que el Estado acepte un mayor protagonismo de las administraciones territoriales.
Las pretensiones autonómicas de mayor autogobierno y de refuerzo de la autonomía local en esta materia constituyen sin duda un desafío para el Estado de las Autonomías del siglo XXI, modelo que debería ser capaz de ofrecer soluciones avanzadas e inteligentes para que las administraciones públicas afronten en el litoral, coordinadamente y con eficacia, graves problemas de ordenación territorial y urbanística, de fomento de la economía, de protección de los recursos naturales o de lucha contra los efectos del cambio climático.
Precisamente con dichas cuestiones sobre la mesa tuvieron lugar en la ciudad de Palma, los pasados días 31 de marzo y 1 de abril de 2022, las Jornadas «Autonomía, costas y litoral», que organizaron conjuntamente las Administraciones balear y catalana. Las ponencias que impartieron destacados expertos (Avelino Blasco, Adriana Pousa, Marta García, Ángel Lobo, Josep Maria Aguirre, Alba Nogueira, etc.), pueden consultarse en http://iea.caib.es.
Algunas claves: gestión integrada y resiliencia al cambio climático
En el mencionado foro de Palma se expusieron y debatieron, con una muy notable participación, ideas de gran alcance. Estas son algunas de ellas:
- Hay base jurídica suficiente para revisar algunas interpretaciones que la jurisprudencia constitucional ha proyectado sobre el artículo 132 CE. La titularidad estatal de determinados bienes no puede convertirse en un elemento que distorsione la distribución del poder hasta el punto de impedir o limitar fuertemente las competencias de las comunidades autónomas para la definición de su modelo económico y territorial.
- En el espacio costero, la confluencia de actores públicos debería conducir a criterios de actuación basados en el interés prevalente de cada uno de ellos en cada sector de la acción pública, sin conceder un protagonismo injustificado a conceptos puramente físicos o geográficos para delimitar ámbitos de regulación o de actuación.
- El Estado tiene mucho que decir al respecto, pero siempre desde la aplicación leal de sus títulos competenciales, de acuerdo con el artículo 149.1 CE y los estatutos de autonomía.
- Hay un amplio margen para una descentralización que mejore la gestión del litoral, tanto por lo que respecta al otorgamiento de títulos administrativos como a la naturaleza y los efectos de los informes que emite la Administración estatal de costas. El modelo actual debería ser revisado a fondo porque produce graves disfunciones.
- Los avances en materia de gestión integrada del litoral son todavía poco significativos. Solo una planificación, una ordenación y una gestión del litoral que cuenten con una implicación consensuada de las administraciones puede aportar la racionalidad y operatividad que exigen las políticas públicas más acuciantes. Los legisladores autonómicos pueden hacer más en este campo.
- Las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático en la franja litoral deben plantearse con carácter urgente y atribuyendo a las administraciones autonómicas, insulares y locales un papel destacado. La situación es gravísima y la reacción de los poderes públicos de todos los niveles está siendo todavía muy lenta.
En busca de la racionalidad perdida
La autonomía política de que gozan las comunidades autónomas costeras, asentada fuertemente en los artículos 2 y 137 CE y en los respectivos estatutos de autonomía, no puede verse redimensionada a la baja, a mi modo de ver, por una lectura expansiva del mencionado artículo 132 CE, ni por una visión de las costas como una enorme parcela que tiene al Estado como único protector.
En un mundo cada vez más cambiante y complejo cabe preguntarse qué sentido tiene distribuir las competencias entre los diferentes niveles de administración sobre conceptos meramente patrimoniales si ello conduce a soluciones disfuncionales, poco eficaces o ineficientes. Donde empieza la arena de las playas o donde rompen las olas ¿aparecen y desaparecen competencias? La distribución de responsabilidades públicas en materias como el medio ambiente y los espacios naturales, la pesca, la acuicultura, la ordenación turística… ¿puede seguir realizándose razonablemente solo sobre la base de las líneas que fija la vigente Ley de costas?
Hay motivos para repensar el modelo y para empezar a diseñar políticas consensuadas sobre la base de una visión de conjunto, aplicando cuando proceda regles específicas para las particularidades de cada zona. El autogobierno ejercido en el marco de la cooperación y la solidaridad debería ser, también en materia de costas y litoral, una herramienta decisiva para afrontar tan importantes retos.